Bevindingen

Interne beheersing
Onze organisatie is ingericht volgens het 3-lijnen model. In het kort:

• De 1e lijn is eindverantwoordelijk voor de beheersing en het in control zijn van het eigen werkveld (alles binnen een afdeling of team) en de sturing op en beheersing van de risico’s die daarbij aan de orde zijn. De 1e lijn is daarmee de belangrijkste vorm van risicobeheersing.
• De 2e lijn zorgt allereerst voor de systemen voor een goed proces van risicomanagement. De 2e lijn heeft richting de 1e lijn een faciliterende, adviserende en monitorende rol.
• De 3e lijn heeft een toetsende rol als het gaat om de werking van (het samenspel tussen) de 1e en 2e lijn. Dit doet zij door het uitvoeren van audits en onderzoeken. Veelal op de systemen van interne beheersing of onderdelen ervan maar ook door het doorlichten van concrete processen en projecten.

Verbijzonderde interne controle
Het verbijzonderde interne controle (VIC) team – als onderdeel van de 3e lijn - heeft als taak om toezicht te houden op en inzicht te geven in het naleven van het (financiële) rechtmatigheidskader.
Er is een intern controleplan over 2023 opgesteld dat gebaseerd is op:

• de financiële omvang van posten en stromen;
• de relevante risico’s en bevindingen van voorgaande jaren;
• de procesbeschrijvingen van de materiële processen.

In het controle plan zijn de volgende processen als materieel aangemerkt en komen terug in de toetsing van 2023:

1. Lonen en salarissen
2. Inkopen en aanbestedingen
3. Participatie
4. Wmo en Jeugd
5. Subsidieverstrekkingen
6. Fiscaliteit (Doorontwikkeling Horizontaal Toezicht)
7. Grondexploitaties
8. Huren en pachten
9. Inkomende subsidies incl. SiSa

Daarnaast zijn er nog een aantal procesoverstijgende stromen die ook invloed hebben op de rechtmatigheidsverantwoording. Deze zijn ook opgenomen in de het controleplan.

1. Betalingen incl. crediteurenstamgegevens
2. Begrotingsproces
3. Memorialen
4. Rechtmatigheid balans en scoping
5. Fractie-assistentie
6. Fraude en/of niet-naleving van wet- en regelgeving

De overall uitkomst van bovenstaande controles zou ons in staat moeten stellen om een conclusie te vormen op de vraag of de financiële beheershandelingen van gemeente Apeldoorn rechtmatig zijn.

Onderstaand geven we de resultaten en voortgang van onze werkzaamheden weer.

De uitvoering van de VIC-werkzaamheden lopen wat achter op de planning. Dit is als gevolg van de lange doorlooptijd van de werkzaamheden tbv de jaarrekeningcontrole. Hierdoor zijn de controlewerkzaamheden over 2023 langer blijven liggen. Daarnaast kampen we met capaciteitsuitdagingen door uitval van een VIC-medewerker.
In lijn overigens met één van de aanbevelingen van de accountant (Pwc) ingevolge de jaarrekening 2022 staat een vacature staat uit voor een structurele versterking van de VIC. Daarnaast wordt vanaf 1 juli tijdelijk gebruikt gemaakt van een externe om Team VIC te ondersteunen in de uitvoering.
In het 2e kwartaal zijn we gestart met onderzoek naar inkoop en aanbestedingen. Dat is onderhanden. Bevindingen en conclusies zijn er nog niet. Toch volgt hieronder een eerste toelichting op wat we al wel weten.
Inkopen en aanbestedingen
Over het boekjaar 2022 is door de accountant een verklaring met beperkingen afgegeven vanwege fouten in het inkoop- en aanbestedingsproces. Er zijn maatregelen genomen om dit in 2023 te voorkomen. Wij willen nu – halverwege 2023 – graag weten waar we nu staan. Zijn de verbeteringen effectief of is bijsturing nodig? Eén van de maatregelen is de inrichting en het gebruik van een nieuwe verplichtingenmodule (maart 2023). Deze is belangrijk voor het opstellen van de spendanalyse. Aan de hand van deze spendanalyse kan tijdig de rechtmatigheid en verantwoording van inkoop(contracten) en worden vastgesteld en de budgethouders (in de lijn en projectmanagers) in staat te stellen om adequaat te sturen.

Op dit moment is het beeld dat de acties (nog) niet tot het gewenste eindresultaat hebben opgeleverd. Er zijn het 1e halfjaar goede stappen gezet. Zo is een nieuwe procesbeschrijving opgesteld en ingevoerd, waarbij een sterkere relatie wordt gelegd tussen het inkoopcontract en de inkoopverplichting. Ook heeft een eerste inventarisatie plaatsgevonden van de lopende contracten. Daarbij is duidelijk geworden dat een groot aantal contracten niet voldoet aan de (in eerste instantie) gestelde eisen en dat is niet direct te herstellen.
Er is en wordt hard gewerkt om deze contracten aan (nieuwe) verplichtingen te koppelen. Maar de realiteit is wel dat we nog niet beschikken over voldoende informatie om spendanalyses te kunnen opstellen om zo vast te kunnen stellen of inkopen rechtmatig zijn verlopen.
Het invoeren van de verplichtingmodule draagt bij aan het opstellen van de spendanalyse. Echter, door de recente invoering op 1 maart jl. is er op dit moment gewoonweg nog te weinig informatie omhanden. Een belangrijke randvoorwaarde voor het opstellen van een spendanalyse is een (vrijwel) volledig contractendatabase en deze is er niet. Daarenboven is/zijn:

• De koppeling van contract, verplichting en facturen nog van onvoldoende niveau om de spendanalyse op te stellen. Zo betreffen de reeds geregistreerde verplichtingen bijvoorbeeld alleen de verwachte uitgaven van 2023 en verder. Maar de controle op rechtmatigheid heeft als uitgangspunt de kosten voor 2023 en kijkt tevens drie jaar terug.
• De omvang van de facturen waar een verplichting aan ten grondslag ligt nog beperkt. Enerzijds vanwege de recente invoering van de verplichtingmodule op 1 maart, anderzijds vanwege bovenstaande punt.
• Aanbestedingsstukken niet centraal beschikbaar. De bewaarplicht van deze documenten is decentraal belegd bij de vakafdelingen.

Hierdoor is via de 1e en 2e lijn langs deze weg onvoldoende te toetsen of het proces van inkopen en aanbestedingen rechtmatig verloopt. Waarbij het belangrijk is te vermelden dat het beleid, het instrumentarium en de ondersteuning van het doen van inkopen en aanbestedingen zonder meer aanwezig is (opzet en bestaan).
Vanuit controle technisch oogpunt geeft de informatie uit de verplichtingmodule en het contractregister op dit moment dus nog onvoldoende aanknopingspunten om deze te kunnen gebruiken voor de controle op rechtmatigheid van inkopen en aanbestedingen. Dat betekent dat de controleaanpak ten opzichte van voorgaande jaren ongewijzigd is. Gevolg van dit alles is dat:

• we nog altijd als VIC de spendanalyse handmatig opstellen;
• we handmatig moeten herleiden aan wie de uitvraag voor de aanbestedende stukken gericht moet worden.
• de aanlevering van onderbouwende stukken van een aanbesteding / inkoop lang op zich laat wachten.

Bevindingen
Ondanks dat de controle over de eerste halfjaar nog niet volledig is afgerond, als gevolg van onvoldoende onderbouwingen, merken we het volgende op:

• Op basis van een gedegen risico-analyse worden ruim 100 aanbestedingsdossiers in de jaarcontrole betrokken. Op dit moment zijn de 25 grootste dossiers (materieel gezien) in de controle betrokken.
• Inkopen die EU-aanbestedingsplichtig zijn, worden in samenspraak en met ondersteuning van de inkoopafdeling uitgezet. De stukken van deze dossiers zijn over het algemeen van voldoende kwaliteit.
• De onderbouwing van de (kosten)raming die een belangrijke en verplichte voorwaarde is voor het uitzetten van een EU-aanbesteding, ontbreekt bij sommige aanbestedingsdossiers. De totstandkoming van deze raming kan bijdragen aan het inzichtelijk maken van de kostenontwikkelingen. Waardoor ook toekomstige situaties beter kunnen worden geschat.
• Overschrijdingen van de opdrachtwaardes kunnen niet overall herleid worden naar een formeel verstrekte opdracht.
• Monitoring van de uitnutting van de contractwaarde is een efficiënte en effectieve maatregel om tijdig onrechtmatigheden van uitgaven te voorkomen en/of nieuwe aanbestedingen op te starten. Deze maatregel is niet aanwezig of onvoldoende zichtbaar.

Geconstateerde fouten
We hebben een fout ter hoogte van € 145.000 vastgesteld. Dit betreft de uitgaven op een contract die begin 2023 is verlopen. Er is een nieuwe aanbesteding uitgezet en gewonnen door eenzelfde leverancier. Deze als onrechtmatig aangemerkte kosten betreffen de kosten van de tussenliggende periode van het verlopen van het oude contract en het aangaan van het nieuwe contract.
Daarnaast zijn er vijf aanbestedingsdossiers waar uitgaven in zitten die mogelijk als onrechtmatig kunnen worden aangemerkt. We zien mogelijkheden om deze uitgaven alsnog als rechtmatig te verantwoorden. Hierover dienen we aanvullend onderzoek te doen. Uitsluitsel over deze posten hopen we binnenkort te verkrijgen.

Conclusie
Een overall conclusie over de rechtmatigheid van inkopen en aanbestedingen kunnen we op dit moment niet geven. De geconstateerde (mogelijke) fouten zijn de uitkomst van de controle over de eerste 5 maanden. Deze controle dienen we tussentijds en per jaareinde te actualiseren aan de hand van de uitgaven over heel 2023. Op basis van die uitkomst is pas een gedegen uitspraak mogelijk over de rechtmatigheid van inkopen en aanbestedingen.